我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)政策對老齡化加劇趨勢的應(yīng)對能力分析
第七次全國人口普查數(shù)據(jù)顯示，我國60歲及以上人口達2.6億，比重18.70，較2010年上升5.44個百分點，老齡化進程明顯加快，且呈現(xiàn)老年人口規(guī)模龐大、城鄉(xiāng)差異顯著等特點。積極應(yīng)對人口老齡化已上升為國家戰(zhàn)略，一系列養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)政策相繼出臺�？傮w來看，這些政策構(gòu)建了應(yīng)對老齡化的基礎(chǔ)框架，取得了階段性成效，但面對持續(xù)加劇的老齡化趨勢，仍存在部分短板亟待補齊，需進一步優(yōu)化完善以提升應(yīng)對效能。
一、政策應(yīng)對的積極成效：構(gòu)建基礎(chǔ)框架，緩解核心矛盾
我國已建立起以國家戰(zhàn)略為引領(lǐng)、專項政策為支撐、地方細則為補充的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)政策框架，從制度、供給、保障、監(jiān)管等多維度發(fā)力，有效緩解了老齡化帶來的核心壓力。
（一）制度體系逐步完備，筑牢政策根基
全國人大常委會多次修訂完善《中華人民共和國老年人權(quán)益保障法》，養(yǎng)老服務(wù)法已納入重點立法規(guī)劃，民法典及公共衛(wèi)生、無障礙環(huán)境建設(shè)等領(lǐng)域法律增設(shè)涉老條款。黨中央、國務(wù)院層面出臺11件養(yǎng)老服務(wù)政策文件，部門層面出臺90余件配套政策，各地出臺近90部地方性法規(guī)或政府規(guī)章，形成了上下貫通的制度體系“四梁八柱”。其中，《關(guān)于推進基本養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的意見》明確了基本養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)性、普惠性定位，提出制定落實服務(wù)清單、建立精準響應(yīng)機制等重點任務(wù)，為全體老年人尤其是困難群體的養(yǎng)老保障劃定了底線。
（二）多元供給體系不斷完善，適配多樣化需求
政策推動養(yǎng)老服務(wù)從機構(gòu)養(yǎng)老為主向居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合轉(zhuǎn)變，形成多元供給格局。截至2023年底，全國養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和設(shè)施達40.4萬個、床位823.0萬張，較2012年分別增長7倍、1倍多；城市新建居住區(qū)配建養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施達標率達87.18，中央預算內(nèi)投資支持建設(shè)養(yǎng)老床位32萬余張。在居家社區(qū)養(yǎng)老領(lǐng)域，推廣家庭養(yǎng)老床位、適老化改造、老年助餐等服務(wù)，“十四五”期間已建設(shè)家庭養(yǎng)老床位30.36萬張，累計改造特殊困難老年人家庭172萬戶；創(chuàng)新“物業(yè)服務(wù)+養(yǎng)老服務(wù)”模式，為居家老年人提供便捷服務(wù)。醫(yī)養(yǎng)結(jié)合領(lǐng)域，約90的養(yǎng)老機構(gòu)通過簽約合作、內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)等方式提供醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型機構(gòu)達7881家，床位約200萬張，有效解決老年人“看病難、養(yǎng)老難”的疊加問題。
（三）保障機制持續(xù)強化，提升服務(wù)可持續(xù)性
資金保障方面，2018—2023年全國一般公共預算直接用于養(yǎng)老服務(wù)的資金達2871億元，2024年中央財政安排54.8億元支持養(yǎng)老服務(wù)；彩票公益金不低于55的資金用于養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。社會保險體系不斷完善，2023年底城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)合計達10.66億，基本醫(yī)療保險參保覆蓋面穩(wěn)定在95以上；長期護理保險試點覆蓋約1.8億人，236萬失能人員享受待遇，有效減輕了失能家庭的照護負擔。此外，政策鼓勵社會力量參與，全面放開養(yǎng)老服務(wù)市場，將養(yǎng)老服務(wù)納入鼓勵外商投資產(chǎn)業(yè)目錄，通過政府購買服務(wù)、補貼扶持等方式引導企業(yè)、社會組織參與養(yǎng)老服務(wù)供給。
（四）監(jiān)管體系不斷健全，保障服務(wù)質(zhì)量安全
國務(wù)院辦公廳印發(fā)專門文件構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度，相關(guān)部門出臺養(yǎng)老機構(gòu)管理、消防安全、預收費管理等一系列法規(guī)政策和標準。通過開展提高養(yǎng)老院服務(wù)質(zhì)量、打擊養(yǎng)老詐騙、消防安全整治等專項行動，消除大量風險隱患，全國養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域連續(xù)9年無重大及以上安全事故，為老年人享受優(yōu)質(zhì)服務(wù)提供了安全保障。
二、政策應(yīng)對的現(xiàn)存短板：供需適配不足，區(qū)域城鄉(xiāng)失衡
盡管我國養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)政策取得顯著成效，但面對老齡化持續(xù)加劇的趨勢，尤其是失能、空巢老年人規(guī)模擴大，以及城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展不平衡等問題，政策實施仍存在部分短板，應(yīng)對能力有待進一步提升。
（一）農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給薄弱，城鄉(xiāng)差距顯著
我國老齡化水平城鄉(xiāng)差異明顯，鄉(xiāng)村60歲、65歲及以上老人比重分別達23.81、17.72，較城鎮(zhèn)高出7.99、6.61個百分點，但農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)供給嚴重不足。農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)滯后、缺口較大，經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱地區(qū)的養(yǎng)老保障水平較低，難以滿足老年人吃飯、就醫(yī)、照護等基本需求；農(nóng)村養(yǎng)老機構(gòu)數(shù)量少、設(shè)施簡陋、服務(wù)能力弱，專業(yè)照護資源匱乏，大量農(nóng)村空巢、失能老年人的照護需求無法得到充分滿足。此外，農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)多元化供給機制尚未形成，社會力量參與積極性不足，政府兜底保障能力有限。
（二）失能老年人照護資源缺口大，供需適配性不足
據(jù)測算，到2035年我國失能老年人將達4600萬，2050年將達5800萬左右，“一人失能，全家失衡”的問題日益突出。盡管我國養(yǎng)老機構(gòu)護理型床位占比已提升至58.9，提前完成“十四五”目標，但相較于龐大的失能老年人口規(guī)模，專業(yè)照護床位仍存在缺口。同時，居家社區(qū)失能照護服務(wù)供給不足，部分地區(qū)助餐、助浴、康復護理等上門服務(wù)覆蓋范圍有限，服務(wù)質(zhì)量參差不齊；長期護理保險試點范圍有限，尚未實現(xiàn)全國統(tǒng)籌，中西部地區(qū)、農(nóng)村地區(qū)參保覆蓋不足，中低收入獨生子女家庭失能老年人的照護經(jīng)濟壓力難以得到有效緩解。
（三）養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)滯后，制約服務(wù)質(zhì)量提升
養(yǎng)老護理員數(shù)量不足、素質(zhì)不高、結(jié)構(gòu)不合理等問題突出，職業(yè)認同感差、工資待遇偏低，人員年流失率達30以上。部分養(yǎng)老機構(gòu)尤其是特困人員供養(yǎng)服務(wù)機構(gòu)未按比例配備護理員，且高層次養(yǎng)老護理人員專業(yè)技術(shù)職稱評定制度缺失，人才培養(yǎng)、激勵機制不健全，難以滿足老年人對專業(yè)照護、康復服務(wù)的需求，制約了養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的提升。
（四）智慧養(yǎng)老發(fā)展滯后，數(shù)字鴻溝問題突出
當前智慧養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)缺乏完善的管理規(guī)范和服務(wù)標準，適老化智能終端設(shè)備研發(fā)不足，難以適配老年人多樣化需求；同時，老年人數(shù)字素養(yǎng)普遍較低，數(shù)字鴻溝明顯，無法有效享受“互聯(lián)網(wǎng)+護理服務(wù)”“智慧健康養(yǎng)老院”等新型服務(wù)。政策對智慧養(yǎng)老的引導和支持力度有待加強，尚未形成“政府主導、部門協(xié)作、社會參與”的協(xié)同推進機制，智慧養(yǎng)老的賦能作用未能充分發(fā)揮。
三、結(jié)論與展望：政策具備基礎(chǔ)應(yīng)對能力，需持續(xù)優(yōu)化升級
總體而言，我國居民養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)政策已構(gòu)建起應(yīng)對老齡化加劇趨勢的基礎(chǔ)框架，在制度保障、服務(wù)供給、資金支持、質(zhì)量監(jiān)管等方面取得顯著成效，能夠有效緩解老齡化帶來的階段性壓力，為老年人提供了基本的養(yǎng)老保障。但同時，政策實施仍面臨農(nóng)村供給薄弱、失能照護缺口大、人才短缺、智慧養(yǎng)老滯后等短板，與老齡化持續(xù)加劇的趨勢和老年人日益增長的高品質(zhì)養(yǎng)老需求相比，仍存在一定差距。
未來，要進一步提升政策應(yīng)對能力，需聚焦短板弱項，精準發(fā)力：一是加大農(nóng)村養(yǎng)老服務(wù)投入，完善農(nóng)村居家養(yǎng)老服務(wù)體系，探索“集中照料+居家陪伴”的農(nóng)村養(yǎng)老模式，縮小城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)差距；二是擴大長期護理保險試點范圍，推動全國統(tǒng)籌，增加失能照護床位供給，提升居家社區(qū)失能照護服務(wù)能力；三是加強養(yǎng)老服務(wù)人才隊伍建設(shè)，完善薪酬激勵和職稱評定制度，開展專業(yè)技能培訓，提升人才隊伍穩(wěn)定性和專業(yè)水平；四是加快智慧養(yǎng)老技術(shù)研發(fā)應(yīng)用，制定完善行業(yè)標準，加強老年人數(shù)字素養(yǎng)培訓，破解數(shù)字鴻溝問題。通過政策的持續(xù)優(yōu)化升級，推動養(yǎng)老服務(wù)體系從“�；尽毕颉案咂焚|(zhì)”轉(zhuǎn)型，才能更好地應(yīng)對老齡化加劇趨勢，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂、老有所安”的目標。
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